问题二，“劳动教养”法律性质不明，适用劳动教养的目的变质，适用劳动教养对象变化。

单就法律法规的规定来看，“劳动教养”的性质是十分明确的，它应当是一种行政强制措施。如上所引《决定》第二条对“劳动教养”的定义，明白无误地表明了“劳动教养”具有强制性教育和城市人口安置就业的双重性。1982年《劳动教养试行办法》第二条也说明：“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”
 

从法理上看，行政强制措施是具体行政行为，是行政机关利用行政权力强制相对履行义务或使不确定事物处于一种确定状态，行政强制措施，只应具有强制性，而不应具备惩罚性。

但是，在《决定》以后几十年来的立法活动和司法实践，“劳动教养”的本性已经逐渐背离《决定》规定的性质，逐渐成为一种惩罚措施，带有极强的处罚性。
 

从立法上看，第一个使劳动教养具有惩罚性特点的法律文件是：全国人大常委会《关于处理逃跑或重新犯罪的劳改犯和劳教人员决定》。这个决定第一条规定：“劳教人员逃跑的，延长劳教期限。劳教后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚。”这无异于《刑法》关于累犯的规定。第一条还规定“其中情节轻微，不够刑事处分的，重新劳动教养或处长劳动教养期限。”在这里劳动教养已成为一种惩罚手段。大约也是从这个法律规定后，人们将劳改犯和劳教人员相提并论，称“两劳人员”。劳教人员不再是劳动者，而是犯罪分子。在1988年全国人大常委员会通过了《治安管理处罚条例》，该条例规定对本条例规定了警告、罚款、拘留三种行政处罚，但第三十条涉娼案规定“违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款；构成犯罪的依法追究刑事责任。”从该条的逻辑结构和立法本意来看，此处劳动教养也成为一种处罚方式。违反该条禁令的所受处罚是由轻到重的，可处以治安处罚的，适用拘留、警告，再重的劳动教养，再重的以至于犯罪，即追究刑事责任。并且依字面理解，实行劳动教养的，还可以并处5000元罚款，能够“并处”，也说明此处的“劳动教养”应是与罚款一样性质的行政处罚。又如1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第一款、第三款规定的是对违法的处罚，第二款、第四款是对违法者实行的强制措施。其中第三款规定“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处5000以下罚款。”此款劳动教养的惩罚性也是很明显的。

再从司法实践中来看，现在适用劳动教养无一不是打击犯罪的手段，无一不是视为处罚手段。如1990年8月6日公安部法制司给最高人民法院研究室的《关于免于起诉，免除刑罚人员可否再予劳教问题的函》中认为：“团伙犯罪案件中被免予起诉、免除刑罚的人员，其行为往往对社会危害较大，虽不给予刑罚处罚，但并不等于不能适用其他处罚，对其中符合劳动教养条件的可以决定劳动教养。”公安部法制司明确认为劳动教养是一种处罚。最高院研究室复函同意公安部法制司的意见。再如1998年江苏省劳教委及省公、检、法、司等五部颁发的《关于我省收容劳动教养取消地域范围限制的通知》中说明：“随着形势发展变化，劳动教养性质本身发生了根本性的变化，已由过去强制性教育和对城市人口安置就业相结合的两重性转变为现在实际上的处罚性。”又如江苏省公、检、法、司1995年8月29日发布《关于查禁取缔卖淫嫖娼和色情活动有关问题的意见》中：引诱容留，介绍他人卖淫的，情节较轻，不需要追究刑事责任，按照1993年4月14日省公、检、法、司《关于充分动用劳动教养手段打击卖淫嫖娼等，违法犯罪人员的通知》规定，实际劳动教养或予以治安处罚。诸如此类的事例不胜枚举，可以说在司法实践中，劳动教养演变成重于行政处罚，轻于刑事处罚的一种处罚方式，这是不争的事实。甚至于江苏省劳教委、公、检、法、司“为使盗窃公私财物案件劳教数额标准同起点刑罚相衔接，更好地促进劳动教养审批工作，结合我省实际，确定盗窃公私财物案件劳教的数额标准。”

《行政处罚法》于1996年3月17日颁布，“劳动教养”并未添列行政处罚的种类之列，但并不妨碍司法机关继续以劳动教养来处罚违法犯罪分子。“劳动教养”有行政处罚之实而无行政处罚之名。用“劳动教养”打击违法犯罪，固然使法网更加严密，但却不符社会主义法制原则。行政强制措施与行政处罚毕竟是两种不同的具体行政行为，它们有着不同的适用目的、适用对象，实施程度和救济方式。劳动教养名存实亡。